La PAC : historique et perspectives

Résumé de la formation

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Dans cette formation, je vous propose que l’on retrace l’historique de la PAC, des balbutiements d’organisation du marché agricole en France au début du siècle précédent, à la dernière réforme de 2015. Rien de plus important que de retracer l’historique pour comprendre la situation actuelle et ses répercussions sociologiques sur notre monde agricole.

Nous aborderons ensuite le système actuel en précision, nous y verrons l’ensemble des dispositifs d’aides du premier pilier comme celui du second.

Enfin nous envisagerons la réforme et les pistes pressenties qui devrait rentrer en vigueur à partir de 2023.

Historique de la PAC :

D’abord comme vous allez le voir au cours de ce tracé historique, le monde agricole est toujours en crise et invariablement en crise … catastrophes naturelles, surproduction, sous-production, spéculation, exportation, importation, cours qui s’écroulent ou s’emballent, crise sanitaire, quotas, manque de confiance, cours du pétrole même, tout paraît perpétuellement se lier pour que le monde agricole traverse une crise qui n’en finit jamais !

La politique Agricole Française avant la 2eme guerre mondiale :

Repartons du Front Populaire : 1936.

Alors que la condition ouvrière de l’industrie, connaît de véritables avancées sociales, le monde agricole, lui, doit faire face à une véritable crise. Après la chute des cours mondiaux qui, depuis la crise de 1929, favorisait les importations, les bonnes récoltes de 1931 et 1932 provoquent l'effondrement des prix du blé et du vin. Les marchés agricoles manquent d’organisation et le prix des denrées agricoles est continuellement instable.

De nombreux paysans en difficulté sont saisis. Malgré les très nombreuses lois adoptées (stockage du blé avec échelonnement des ventes entre 31 et 33, réduction du blutage en 32, création d'un comité interprofessionnel du blé en 1931, Institut des appellations d'origine en 1935 (INAO), toutes ces lois ne parviennent pas à stopper la baisse des effectifs agricoles et à juguler un mécontentement grandissant.

Victimes de la spéculation, céréaliers et viticulteurs sont réduits à la vente de leur production pour régler le fisc, payer le fermage et rembourser les emprunts.

Agriculteur de l'Aisne et député depuis 1928, Georges Monnet, ministre du gouvernement Blum, promulgue, au terme de débats difficiles, la loi instituant l'Office national interprofessionnel du blé (ONIB) qui fixe les prix et l'échelonnement des achats aux producteurs. L'Etat dispose du monopole de l'importation et de l'exportation des blés, farines et céréales panifiables, des semoules et des sous-produits de trituration. Pour ses détracteurs, il s'agit d'une collectivisation de l'agriculture.

Face à une situation qui s'améliore, l'augmentation du prix du blé à la production passe de 80 francs en moyenne en 1935, à 140 en 1936 et à 180 francs en 1937. Les opposants ne peuvent plus dire, selon les termes de Michel AUGE-LARIBE, que « la gauche au pouvoir, c'est la terre sacrifiée à l'usine ». D’ailleurs quelques années plus tard, avec l'arrivée du régime de Vichy au pouvoir, l'ONIB ne sera pas supprimé. Bien au contraire, ses plus farouches adversaires de l’époque étendront ses compétences à l'ensemble des céréales !

On peut donc dire que l’intervention de plus ou moins près des États dans les marchés agricoles a toujours existé.

De la reconstruction au premier pas dans la C.E.E

En 1944, la situation économique de la France est catastrophique. L’Occupation et ses conséquences ont mis le pays dans une situation d’urgence économique : inflation galopante, baisse de la production, explosion des prix… Tout ceci est d’autant plus vrai lorsqu’il est question de l’agriculture. La capacité de production de la France est fortement diminuée, les pénuries alimentaires que l’on pensait n’être que liées à l’occupant ne disparaissent pas à la libération et le rationnement organisé pendant la guerre ne peut être levé de suite et bien au contraire, il va perdurer encore plusieurs années après la libération.

La France agricole et rurale prend conscience de sa faible productivité, de son manque de modernisation, mais aussi et encore de son manque d’organisation de marché pour pouvoir produire, vendre, approvisionner tous les Français et assurer aux agriculteurs d’accéder à un revenu décent. Il est vital de moderniser l’agriculture. Elle va connaître alors une vaste campagne de modernisation à marche forcée qui durera jusque dans les années 1970.

Le plan Monnet combiné au plan Marshall, financé en partie par les Etats-Unis va permettre de moderniser l’agriculture française comme elle ne l’avait jamais connu, l’agriculture se mécanise, les premiers tracteurs viennent en partie des Etats-Unis, on exhorte les paysans à utiliser massivement les engrais, les premiers produits de traitement. La sélection végétale comme animale est aussi encouragée. L’enseignement agricole et la recherche se développent et se restructurent. L’INRA est créé en 1946.

A ce rythme, de progression et de modernisation, la France redevient autosuffisante avant même la fin des années 1950.

Et pourtant les problèmes d’organisation des marchés de produits agricoles (fruits, légumes, viandes, vins ...) demeurent, sauf pour les céréales qui, elles, bénéficient de l’organisation de l’office du blé créé en 1936 comme nous l’avons vu précédemment. Alors que le transport routier s’intensifie, les produits agricoles des différentes régions de France rentrent en concurrence, surproduction ou quasi pénurie se succèdent en cette fin des années 1950. Les prix ont aussi tendance à s’envoler, soutenu par une inflation galopante.

Pour faire face aux mécontentements des producteurs comme des consommateurs, l’état crée en 1953 les sociétés d’intervention chargés d’acheter et de stocker les excédents. De leur côté, les producteurs s’organisent pour mieux gérer leurs prix de vente en constituant des coopératives agricoles et des marchés aux enchères. Les marchés de gros comme Rungis sont mis en place aussi au début des années 60.

A peine élu président de la 5eme République, le Général De Gaulle décide de mettre fin à l’indexation des prix agricoles sur l’inflation, les agriculteurs descendent alors une nouvelle fois dans la rue, les dirigeants de la FNSEA dénoncent la mise à mort de l’agriculture Française. En 1961, Edgard PISANI, fidèle d’entre les fidèles du Général de Gaulle depuis la résistance et notamment la libération de Paris, est nommé Ministre de l’Agriculture sous le gouvernement Michel Debré et y restera jusqu’en 1966 sous le gouvernement Pompidou.

Ce long passage au Ministère de l’Agriculture restera marqué par 2 lois conjointes d’orientation agricole qui marqueront de manière durable l’agriculture française et la préparera à son entrée dans la Communauté Économique Européenne. Les lois d’orientations agricoles dite de 1960 et 1962 ont pour objectif de moderniser l’agriculture Française en lui faisant perdre son origine paysanne au profit d’un secteur économique à part entière, productiviste, pesant dans la balance commerciale tout en permettant aux néo exploitants agricoles un niveau de vie décent proche de celui des autres Français, ce qui n’était pas le cas, et donc motif des colères régulières des exploitants avec démonstrations de forces.

Pour se faire, il faut transformer profondément les structures agricoles, les exploitations doivent augmenter en taille. La population agricole est âgée, faute de retraite agricole. Les successions aboutissent au morcellement des exploitations et à l’éparpillement des parcelles. La superficie moyenne des exploitations est alors d’environ 15 hectares en 1955 et près de 80% des exploitations mesurent moins de 20 hectares.

Ces 2 lois affirment le point de vue, selon lequel le processus de modernisation de l’agriculture française doit s’appuyer non seulement sur une politique de marché et de renforcement des filières, mais aussi sur un changement profond dans les structures d’exploitation. Mais, pour veiller à l’équilibre démographique et enrayé l’exode rural, surtout dans certaines régions plus déshéritées, le modèle qui est porté pour atteindre l’ensemble de ces objectifs est celui de l’exploitation familiale de taille moyenne et non celui de grandes entreprises.

Ces transformations supposent des transferts de terres très importants. Pour atteindre, ces objectifs, l’état va doter l’agriculture française de divers outils : • Donner plus de poids au statut du fermage, créé en 1946, permettant d’assurer au fermier une continuité dans l’exploitation de la terre, comme dans son loyer, l’incitant à penser à moyen voire à long terme sa production et donc à réaliser des investissements productifs.

• Créer les SAFER (sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural) qui auront pour rôle la régulation du marché foncier agricole, notamment via l’exercice du droit de préemption, afin que des terres soient disponibles pour des agriculteurs jugés prioritaires (installations) et aussi de limiter la spéculation foncière. • Instaurer le contrôle des structures : celui-ci a pour but d’encourager les exploitations de taille moyenne, au détriment des extrêmes.

A noter que la politique foncière actuelle est toujours basée sur une partie de ces principes et continue à jouer le même rôle !

Ces 2 lois instaureront aussi la création d’un Fond d’action social pour l’aménagement des structures agricoles (Fasasa), destiné à financer l’ensemble des interventions en faveur de l’aménagement des structures. Il a notamment pour vocation d’accompagner le départ d’agriculteurs âgés et la reconversion professionnelle de la main d’œuvre salariée ou familiale par le biais de l’Indemnité Viagère de Départ.

Enfin en faveur des marchés l’Etat crée le F.O.R.M.A : Le Fonds d’Orientation et de Réorganisation des Marchés Agricoles. Ce Fonds a pour but l’achat des productions agricoles en période de surproduction et de chute des cours, le stockage puis la revente de ces produits dans des moments les plus propices. Le FORMA met en œuvre aussi les retraits de marchés en détruisant une partie des récoltes invendues mais en assurant malgré tout un prix de vente aux producteurs légèrement en dessous des cours du jour.

Une politique largement soutenue par le syndicalisme agricole.

Cette politique entraînera la disparition de plus de la moitié des exploitations agricoles. Il faut toutefois préciser que ces lois d’orientations agricoles auront été largement soutenues voir presque initiées par le syndicalisme des Jeunes Agriculteurs et leurs aînés de la FNSEA. D’ailleurs c’est à partir de ce moment que le syndicalisme siégera dans toutes les instances des Organismes Professionnelles Agricoles (OPA) et autres services d’ordre public, clé évidente pour l’efficacité de cette politique.

Le 25 mars 1957, l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas signent à Rome le traité qui va créer la Communauté économique européenne (CEE). En 1962, les ministres de l’agriculture des 6 pays créent la P.A.C (politique agricole commune) et la France entre dans cette nouvelle aire dotée de ces outils promulgués par les lois d’orientation agricole. D’ailleurs le fonctionnement de la PAC sera dans un premier temps très inspiré du modèle Français. A partir de maintenant la politique agricole sera Européenne !

Des objectifs trop bien atteints

L'objectif de la PAC était bien-sûr d'accroître la production agricole pour assurer l'autosuffisance alimentaire de l'Europe en augmentant la productivité.

La première politique agricole commune a eu pour objectifs :

• D'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole, tout en optimisant l’emploi des facteurs de production, notamment, la main d'œuvre. • D'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture. • De stabiliser les marchés. • De garantir la sécurité des approvisionnements.

La PAC a été organisée sur la base des trois principes fondateurs préconisés dans le rapport européen Mansholt : 1- l'unicité du marché 2- la préférence communautaire 3- la solidarité financière

Revenons en détail sur ces 3 principes fondateurs :

• L’unicité du marché a nécessité l'harmonisation des réglementations sanitaires et administratives réalisée progressivement jusqu'au Marché Unique de 1993. • La préférence communautaire, par laquelle l'approvisionnement des pays membres de la Communauté doit se faire en priorité sur le marché intérieur, de manière à ne recourir aux importations des pays tiers que lorsqu'il y a un réel déficit de la production communautaire. Un mécanisme de protection vis-à-vis des importations des pays tiers est mis en place. Lorsque le cours mondial est inférieur au prix intérieur européen, ce qui est généralement le cas, une taxe variable à l'importation est prélevée (on l’appellera prélèvement), elle correspond à la différence entre le prix intérieur européen et le cours mondial, rendant le produit importé au même prix voir un peu plus cher que celui produit au sein de la communauté européenne. A l'inverse, une subvention variable (dite restitution), est versée aux produits exportés, pour qu'ils puissent être vendus au prix du marché mondial, toujours pareil, en règle générale inférieur au prix moyen à l’intérieur du marché.

Ce système de barrière douanière impose donc à l’Europe de fixer pour chaque campagne de commercialisation, un prix indicatif pour chaque type de production pour qu'il serve "d'orientation" sur ce que les producteurs devraient toucher. Par exemple, si l’offre intérieure est supérieure à la demande, le prix du marché, c’est-à-dire le prix réel payé à la production, descend en dessous du prix indicatif. Si la baisse atteint une limite considérée comme critique, la Communauté intervient pour stabiliser le marché et acheter les denrées à un prix fixé d’avance : c’est le prix d’intervention.

Ce sont les ministres de l’Agriculture au sein d’un conseil chaque année qui fixaient le prix indicatif de chaque produit. Cette rencontre était nommée « Le Marathon Agricole ». Au fur et à mesure des années elle durera toujours plus longtemps et se compliquera, révélant les divergences entre pays et les difficultés à gérer une production croissante.

• Enfin, la solidarité financière, elle est destinée à financer les mécanismes de la PAC, qui doivent être supportés par les États membres ; le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) a été créé à cet effet et sa redistribution est indépendante du niveau de contribution de chaque État membre. Des organisations communes de marché (OCM) visaient à atteindre les objectifs de la PAC. Ces OCM ont fini par couvrir environ 90% de la production agricole communautaire.

Outre la stabilisation des prix, cette politique administrée a eu pour effet d'augmenter considérablement la production et la productivité agricole de la Communauté. L'agriculteur était incité à produire toujours plus, puisque sa production était toujours écoulée : soit sur le marché national, soit auprès des pays membres de la Communauté, soit encore à l'extérieur de la communauté.

La PAC des années 1960 et 1970 connaît une incontestable réussite en ce qui concerne les objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements, au point de devenir victime de son succès.

La production dépasse rapidement la consommation, en particulier dans le secteur du lait, et la gestion de ces excédents (rachat, stockage, destruction, restitutions aux exportations) coûte cher à la Communauté. Les taxes à l'importation ne suffisent pas à consolider le budget de la PAC, alors principalement alimenté par une contribution des Etats membres.

Entrée en 1973 dans la communauté, la Grande-Bretagne remet rapidement en question sa contribution financière à la Politique agricole commune. La PAC suscite par ailleurs de nombreuses critiques des pays tiers sur "l'Europe forteresse". Les prélèvements aux frontières rendent en effet les produits importés peu concurrentiels, et les subventions aux exportations sont perçues comme une concurrence déloyale et ont pour effet de déprimer les prix mondiaux.

Enfin, les effets néfastes du productivisme se font sentir sur le plan environnemental, avec l’utilisation intensive d’engrais et la concentration géographique des élevages engendrant la pollution des nappes phréatiques.

La gestion des excédents agricoles

Le 1er avril 1984, l’Europe instaure la politique des quotas laitiers. Suite à des rigueurs budgétaires aux Etats-Unis et au Royaume Uni, la demande en produits laitiers de ces pays diminue fortement, tout comme celle de l’URSS, gros client à l’époque de la CEE. La situation de surproduction de l’Europe n’est alors plus tenable. Fin 1983, les stocks de poudre de lait s'élèvent à 983 000 t, ceux du beurre à 700 000 t, on parle alors de « montagne de beurre ». Les dépenses pour soutenir le marché laitier européen absorbent à elles seules 42 % du budget de la section garantie du FEOGA.

En France la mise en place des quotas laitiers se fera de la façon suivante : • La référence de base de chaque éleveur correspondra à la moyenne des livraisons des 3 années précédentes. • Les quotas seront gérés par département et par structure de collecte. • Les quotas seront attachés au foncier et leurs transferts seront donc dépendants du transfert du foncier, évitant théoriquement la sur-intensification des exploitations, dénoncée surtout pour des raisons écologiques. • Les transferts de quotas subiront des prélèvements qui viendront alimenter la réserve nationale. Cette réserve attribuera des références supplémentaires aux exploitants jugés prioritaires (Jeune Agriculteurs, éleveurs en phase de modernisation ou impactés par des mises aux normes des bâtiments d’élevage.

Après une première baisse en 1984 et 1985, la collecte européenne repart à la hausse en 1987. Les stocks européens atteignent alors un nouveau record début 1987 avec 1,28 millions de tonnes de beurre. Un durcissement de l'OCM lait est engagé : ce sera la réduction des quotas de 8,5 % sur deux ans, associée à un accès à l'intervention rendu plus difficile. Cette politique finira par porter ses fruits.

À partir de 1992, les stocks de produits laitiers européens resteront en dessous de la barre des 200 000 t. Les excédents structurels sont résolus. Début 2000, les dépenses du FEOGA pour soutenir les produits laitiers sont à moins de 5 %. D'un point de vue budgétaire, la politique des quotas a été une réussite. Cette politique a permis aussi de maintenir un certain niveau de prix aux producteurs.

Cela n'a pas empêché une restructuration massive dans les années qui ont suivi les quotas. Avec les quotas, la baisse annuelle des exploitations laitières s’est fortement accentuée atteignant plus de 10 % par an de 1984 à 1992. Cette forte baisse des exploitations s’est bien sûr accompagnée d’un agrandissement des structures restantes. 30 ans après, à la veille de l’arrêt de la politique des quotas, la ferme laitière française moyenne n’est même pas l’ombre d’elle-même, tant elle a évolué.

Voici le bilan de la politique des quotas laitiers qui a pris fin en 2015 :

• Le nombre d’exploitations a été divisé par 6. La production par exploitation est passée de 64 800 kg à 361 000 kg. • Le nombre de vaches par exploitation a été multiplié par 3 alors que le nombre total de vaches a lui été divisé par 2. • Le nombre d’élevages dépassant les 50 VL a été multiplié par 10. • Par contre le prix du lait s’est fortement érodé et le prix du soja a lui diminué aussi sur cette période. • La quantité de lait collectée s’est tassée passant de 26 Millions de Tonnes à 24 Millions de Tonnes.

Pendant ce temps, les autres produits agricoles rencontrent eux aussi le problème de surproduction, et de saturation des marchés. En 1987, l’Europe fixe un plafond de la production céréalière et constituent des stocks pour freiner la mise sur le marché. Enfin elle subventionne les exportations. Mais ces mesures ne suffisent pas à endiguer la surproduction, il faut réformer la PAC en profondeur, nous sommes en 1992.

Les différentes réformes depuis 1992

La réforme de 1992 :

La réforme de 1992 est l'aboutissement d'un processus de réflexion interne à la Commission Européenne qui avait commencé à partir de 1989, alors que les négociations du GATT se déroulaient parallèlement, sous la pression des Etats-Unis dont l'objectif essentiel était le démantèlement progressif de la politique agricole européenne (Source : Site du Sénat).

La réforme de 1992 abaisse le niveau des prix d'intervention des céréales de 30 % sur 3 ans, de façon à améliorer la compétitivité des céréales utilisées pour l'alimentation du bétail par rapport à d'autres produits concurrents (en particulier les produits importés de remplacement des céréales). Cette baisse est compensée par des aides directes aux producteurs, versées à l'hectare pour les céréales et les oléo protéagineux, elles seront plus élevées pour ces derniers. Le montant de l’aide est fondé sur les rendements moyens réalisés dans le passé dans la région considérée. Les aides ovines et bovines, elles, sont versées à la tête de bétail.

Pour toucher les aides aux cultures, les agriculteurs sont obligés de pratiquer des mises en jachère destinées à abaisser le niveau de production. Cette obligation de mettre des terres hors production s'appliquera, dans un premier temps, à 15 % de leur sole normale de céréales, de protéagineux et d'oléagineux (y compris la graine de lin à partir de 1994). Mais, des cultures non alimentaires peuvent être pratiquées sur des terres gelées.

Par ailleurs, une prime au maintien des systèmes d'élevage extensif (PMSEE, dite "prime à l'herbe") accompagnait la réforme de 1992. Elle a permis de reconquérir un certain nombre d'espaces pastoraux en voie d'abandon. Cette prime était accordée aux éleveurs herbagers qui s'engageaient à maintenir pendant cinq ans leur système d'élevage extensif et à entretenir les prairies, les haies, les fossés et les points d'eau. Dans le même temps, ces éleveurs devaient respecter, tout au long de l'année, un chargement inférieur à 1,4 UGB par hectare de surface fourragère, détenir au moins 75 % de surface en herbe dans la surface agricole utile de leur exploitation, et veiller à ne pas diminuer la surface totale des prairies engagées dans le contrat ni la part des surfaces toujours en herbe. Plutôt contraignante et difficile d’accès, cette prime était de plus d'un faible montant, d’environ 45 €/hectare. C’est donc la naissance du dossier PAC annuel de déclaration des surfaces qui rentre en vigueur pour l’année 1993 !

L'OCM "viande ovine et caprine", créée en 1980, a été remaniée en 1989 et 1992 (puis à nouveau fin 2001, car oubliée dans l'Agenda 2000). Elle comportait alors deux types d'aides directes : la Prime compensatrice ovine (PCO) et la Prime "monde rural" (PMR). Le montant de la PCO, calculé par tête de brebis détenue, dépendait du prix de la viande ovine relevé sur les marchés européens, de la taille et de la localisation des troupeaux en zone défavorisée ou non. La Prime au Monde Rural était un complément forfaitaire, attribuée aux élevages situés en zone défavorisée, en fonction des effectifs détenus.

Les mesures d'accompagnement.

Elles ont surtout accompagné la restructuration des exploitations, mais aussi fait nouveau, la prise en compte de facteurs environnementaux.

• Le régime de préretraites : Les Etats membres pouvaient accorder aux exploitants et travailleurs agricoles âgés d'au moins 55 ans une aide à la préretraite, sous forme de primes de départ, d'indemnité annuelle, de prime annuelle par hectare ou encore de complément de retraite, lorsque le montant de celle-ci était trop faible pour inciter à la cessation d'activité. Les dépenses liées à la mise en place des régimes de préretraite étaient financées à 50 % par le budget communautaire, pourcentage porté à 75 % pour régions dites en retard de développement.

• L'aide au boisement : Les Etats membres avaient la possibilité de mettre en place des programmes d'aide au boisement. Le financement communautaire atteignait les mêmes proportions que pour les pré-retraites.

• Les mesures agri-environnementales : Dans une optique de meilleure protection de l'environnement, les Etats membres ont pu mettre en place en faveur des exploitations agricoles des régimes ouverts à la souscription pour 5 ans. Les exploitants recevaient, en contrepartie, des primes annuelles, financées par la Communauté. Ces aides étaient destinées à compenser les actions tendant à un meilleur respect de l'environnement, telle que la protection des eaux, l'extensification des cultures, mais aussi les mesures d'amélioration de la gestion des terres, et enfin des mesures liées plutôt à l’agro-tourisme.

Une réforme bien mal vécue

Bien que la profonde réforme de la PAC ait été plutôt favorable à la régulation des marchés agricoles et même à un maintien voir à une amélioration des revenus agricoles après une baisse depuis plusieurs années, cette première grande réforme de la PAC a été très mal vécue « philosophiquement » et « sociologiquement » par les agriculteurs. Être payé pour ne pas produire ou pire encore subir des pénalités pour avoir trop produit (comme le mécanisme des quotas laitiers), recevoir des subventions qui n’ont pas de lien avec l’acte de production a été, et reste difficilement supportable pour les exploitants agricoles. Cette politique est une césure violente avec la politique productiviste et protectrice des quarante années précédentes. L’agriculteur perd sa raison même de travailler : " produire pour nourrir la nation, voir le monde !" D’ailleurs sur cette période, la France verra l’accentuation du départ des exploitations agricoles et l’agrandissement des structures !

Néanmoins la jachère et sa gestion a été un début de remise en cause des principes agronomiques hyper productivistes, elle a ouvert une plus grande réflexion sur les conséquences de l’agriculture sur l’écologie... C’est un rappel que la terre n’est pas qu’un substrat mais la base d’une vie immense, indispensable à une agriculture durable !

La réforme de 1999 :

Au mois de décembre 1995, le Conseil européen de Madrid lançait le chantier de « l'Agenda 2000 » afin de fixer le cadre financier de la PAC au-delà de 2000, dans la perspective de l'élargissement de l'Europe aux pays plus à l’Est pour lesquels l’importance de l’agriculture était prépondérante. Dans le même temps, le 4 avril 1996, les Etats-Unis mettaient en application une loi fédérale « pour l'amélioration et la réforme de l'agriculture » (le « FAIR Act ») dont les aides étaient censées être totalement découplées de la production.

La Commission publia, le 16 juillet 1997, l’Agenda 2000 intitulé "Pour une Union plus forte et plus large", appelé aussi le "paquet Santer" axé, avant tout, sur une volonté de maîtrise budgétaire désormais entérinée, par tous les Etats membres.

La France dans ses propositions pour l’Agenda 2000 mit plutôt en avant les notions de plafonnement des dépenses, de dégressivité des aides et de "modulation" (chaque Etat pouvant disposer d'une partie des aides directes pour des actions liées, par exemple, au développement rural). Elle adopta, d'ailleurs, en 1998, une loi d'orientation qui mit en place une nouvelle forme de soutien, les CTE (Contrats Territoriaux d'Exploitation).

En mars 1999, le Conseil européen réunit à Berlin les ministres de l'Agriculture des 15 pays membres pour décider d’une nouvelle réforme de la PAC, basée sur l'ensemble de propositions de l’Agenda 2000.

Les objectifs de la réforme étaient les suivants :

• L’accompagnement de l'élargissement de l'Union Européenne aux Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dont l'agriculture représente une part importante de l'économie.

• L’accroissement de la compétitivité de l'agriculture européenne sur les marchés mondiaux et l’anticipation des futures négociations de l'OMC (Organisation Mondiale du Commerce).

• La préparation de l'Union Européenne à ces négociations par la prise en considération des revendications du "Groupe de Cairns"

• Enfin l’intégration de nouveaux objectifs "non commerciaux" de l'agriculture : promotion d'une agriculture respectueuse de l'environnement fournissant des produits de qualité ; diversification des activités agricoles (tourisme par ex.), aide à la gestion des ressources en eau, à la restauration des villages, au boisement et aide aux producteurs dans les zones difficiles.

Les mesures concrètes de cette nouvelle réforme ont été les suivantes :

• Nouvelle baisse des prix d'intervention o 15% pour les grandes cultures, o 20% pour la viande bovine

• Diminution des droits de douane et des subventions aux exportations. • Mise en place d'aides à la protection de l'environnement ou au développement rural.

La nouvelle baisse des prix d'intervention de la réforme de 1999 est compensée par une hausse des aides directes uniformisées dans les secteurs des grandes cultures (mêmes aides quelle que soit la production) de façon à accentuer le découplage aides / production. Comme en 1992, cette réforme conduit à rapprocher les prix européens des prix mondiaux, afin de pouvoir exporter sans restitution. Mais certains produits ne sont alors pas concernés comme le lait, le sucre, les fruits et légumes et les viandes blanches.

Cependant, une grande partie des aides directes accordées ne sont toujours pas totalement découplées car elles sont liées à la surface cultivée.

C’est toutefois à ce moment que la notion de second pilier de la PAC émerge. Il s’agit d’un ensemble de mesures qui visent à promouvoir en plus du rôle de producteurs de marchandises agricoles, d’autres fonctions comme la contribution à l’aménagement du territoire, l’entretien des paysages ou encore le maintien de la biodiversité.

Pour la France, en lien avec ce second pilier, dans le cadre de Contrats territoriaux d'exploitation (CTE), les aides étaient attribuées à des agriculteurs qui s'engageaient à produire des produits de qualité, à créer de l'emploi, à gérer le patrimoine naturel et culturel, à mener des actions en faveur de la prévention des risques naturels et des incendies, ou à changer de pratiques agricoles pour protéger l'environnement.

La Réforme de 2003 :

La réforme de 2003 marque encore une rupture importante avec la PAC historique et c’est une réforme d’envergure qui verra le jour. C’est l’accord de Luxembourg du 26 juin 2003 qui va lancer la réforme en profondeur de la PAC.

Cette réforme doit répondre à quatre objectifs primordiaux :

• Connecter davantage l’agriculture européenne aux marchés mondiaux.

• Rendre la PAC davantage compatible avec les demandes des pays tiers. Dans le cadre des négociations de l'OMC, la pression internationale (groupe de Cairns, G20, G33...) vise à réduire les distorsions de concurrence engendrées par les soutiens publics à l'agriculture et incite à franchir une nouvelle étape dans les mécanismes d'aides aux agriculteurs.

• Préparer l’élargissement de l’Union Européenne. En effet le 9 avril 2003, le Parlement européen a accepté l'adhésion de dix pays supplémentaires (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Tchéquie, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Chypre et Malte), qui adhèrent formellement à l'Union par le traité d'Athènes du 16 avril 2003.

• Mieux répondre aux nouvelles demandes sociétales en matière de préservation de l’environnement et de qualité des produits, l’opinion publique ayant été troublée par des crises sanitaires successives comme la crise de la vache folle notamment.

Pour répondre à ses objectifs, la réforme de 2003 va prendre des mesures assez radicales et va encore changer profondément le système d’aides mis en place en 1992 : Ces mesures mises en place sont :

• La baisse des prix et des soutiens de marché, la réduction de l’intervention publique, entre autres par la baisse des achats d’excédents.

• La substitution des aides directes antérieures à des aides « découplées ». C’est donc la mise en place des DPU, les Droits à Paiement Unique. Un paiement unique par exploitation est déterminé selon les pays soit sur une base historique (2000-2002), soit sur une moyenne régionale, pour remplacer les aides par hectare jusqu’ici versés dans le secteur des grandes cultures. Les DPU auraient due aussi remplacer les subventions par tête, dans les secteurs bovins et ovins, et aussi remplacer les aides au litre de lait introduites par l’Agenda 2000. Les DPU seront étendus aussi aux secteurs de l’huile d’olive et du tabac en mars 2004.

Les nouvelles mesures sont aussi :

• La réforme de l’OCM du sucre, adoptée en novembre 2005 qui instaure également une aide découplée dans ce secteur, pour compenser en partie la perte de recettes des producteurs, occasionnée par une baisse du prix d’intervention du sucre de 36 %. • L’Eco-Conditionnalité du versement des aides au respect des règlements européens des normes environnementaux, des normes en matière de santé publique, de santé et de bien-être des animaux et de santé aussi des végétaux.

La réforme de 2003 donne aux États des marges de manœuvre dans son application. Ces options possibles portent sur trois points : la date de début d’application, le choix d’un découplage total ou non, le calcul du paiement.

Enfin la réforme de 2003 renforce le second pilier. D’ailleurs la Commission européenne a proposé, à partir de la période 2007-2013, un instrument unique de financement de la politique européenne de développement rural : le FEADER : le Fonds européen agricole pour le développement rural.

Il financera la réalisation de trois objectifs :

• L’amélioration de la compétitivité de l'agriculture et de la sylviculture par un soutien à la restructuration.

• La protection de l’environnement et la gestion de l'espace rural,

• L’amélioration de la qualité de vie dans les zones rurales et la diversification des activités économiques.

En France, la réforme ne sera mise en application que pour l’année 2006 et les DPU correspondront aux aides perçues en moyenne entre 2000 et 2002, rapportées au nombre d’hectares ayant donné droit à ces primes (appelés hectares de référence). Le nombre de DPU est égal au nombre d’hectares de référence. Pour bénéficier de cette aide, l’agriculteur devra détenir (en propriété ou en fermage) des hectares éligibles : superficie agricole en dehors des surfaces occupées par des fruits, légumes, cultures pérennes ou forêts. L’agriculteur pourra ne rien produire à condition de maintenir ces surfaces "dans un état agronomique satisfaisant". En France une partie des aides resteront couplées à la production : - 25 % des primes dans le secteur des cultures arables - 100 % des primes aux vaches allaitantes - 50 % des primes ovines et caprines Il y aura aussi remplacement de la PCO (prime compensatrice ovine) à la Prime à la brebis et à la chèvre (PBC), d'un montant fixe, variant selon la localisation des élevages en zone défavorisée ou non.

La réforme de 2013 :

Cette dernière réforme parachève les grandes orientations de l’Agenda 2000, qui était de supprimer définitivement les interventions directes de la communauté et des états sur les marchés agricoles et de supprimer les aides directes à la production même basé sur des références historiques. Place au Marché Mondial et en contrepartie à des aides directes à l’exploitant et à une PAC plus verte !

Les objectifs de cette dernière réforme sont les suivants :

• Développer la compétitivité de l’agriculture européenne et surtout sa durabilité

• Limiter le coût de la PAC par rapport au budget global européen

• Ancrer et conserver une activité agricole dans toutes les régions de l’Europe

• Garantir à tous les citoyens Européens une alimentation saine

• Promouvoir le respect de l’environnement et le développement rural

• Rompre avec les aides qui sont en lien avec les références historiques

• Mieux uniformiser les montants d’aide à l’hectare entre les régions d’un même pays. Par exemple, une DPU pour le Bassin Parisien en 2013 s’élevait en moyenne à environ 400 € / ha alors qu’elle n’était que de 120 € / ha en Languedoc-Roussillon.

• Mieux uniformiser les aides entre les différents pays de l’Europe, Lituanie les aides étaient en moyenne de 100 € / ha alors qu’elles dépassaient les 400 € / ha en Belgique ou au Pays-Bas.

Les mesures concrètes de la PAC 2013 :

La mise en place de cette réforme assez complexe, accentué par un manque d’information provenant de l’administration se fera donc au cours l’année 2015. Les agriculteurs ont préparé à l’automne leur assolement sans connaître les nouvelles exigences qui leurs seront demandées au printemps 2015. Les retards de paiement de certaines aides dureront presque 2 ans.

Les Aides du Premier Pilier :

Les DPU deviennent des D.P.B (Droit à paiement de Base). Pour l’année 2015 ces D.P.B sont affectés aux hectares éligibles et correspondent à la base des paiements historiquement reçus en 2014. Leur valeur va converger progressivement pour que l’aide par hectare apportée à chaque agriculteur se rapproche en 2019 de la valeur moyenne nationale, réduisant ainsi les disparités entre agriculteurs.

Un plafonnement à 30 % des pertes individuelles liées à la convergence est mis en place, pour amortir les effets déstabilisateurs sur les exploitations dont les références historiques étaient très supérieures à la moyenne.

Au paiement de base viennent se rajouter :

• Le "paiement vert" ou verdissement : c’est un paiement direct aux exploitants agricoles qui vise à rémunérer des actions spécifiques en faveur de l’environnement et contribue à soutenir leurs revenus.

Les principaux engagements pour ce verdissement sont :

o Le maintien d’un ratio de prairies permanentes par rapport à la surface admissible

o La diversification des cultures : on devra retrouver au moins 3 cultures différentes dans le cadre général (sauf pour les maïsiculteurs).

o On devra disposer de surfaces d’intérêt écologique (les SIE) sur son exploitation représentant au moins 5% de la surface en terres arables.

o Le paiement redistributif : c’est un paiement découplé, d’un montant fixe au niveau national, payé en complément et dans la limite des 52 premiers DPB activés par l’exploitation.

Enfin une nouvelle prime vient se rajouter à ces primes découplées, c’est : le paiement additionnel pour les jeunes agriculteurs. Le paiement « additionnel » aux jeunes agriculteurs est un paiement découplé, payé en complément et dans la limite des 34 premiers DPB activés pour une exploitation contrôlée par un jeune agriculteur.

En ce qui concerne les aides couplées, on constate peu de changements entre les 2 réformes et on peut donc citer les aides couplées comme les aides aux vaches allaitantes, vaches laitières, ovins, caprins, veaux sous la mère … On trouve aussi des aides couplées pour certaines productions végétales : blé dur, soja, protéagineux, semences, fruits pour la transformation …

Les Aides du second Pilier :

Dans cette réforme le second pilier de la PAC prend plus d’importance et d’envergure face aux aides directes et se concentre aussi sur la ruralité.

Tout d’abord voici les principales aides directes aux agriculteurs :

• L’ICHN :(Indemnité Compensatrice des Handicaps Naturels) : pour le maintien des exploitations agricoles présentes sur tout le territoire et pour répondre à l’objectif de plus d’équité entre les agriculteurs des régions plus ou moins favorisées les montants de l’ICHN ont été revalorisée.

• Les MAEC (Mesures agro-environnementales et climatiques) : permettent d’accompagner les exploitations qui s’engagent dans le maintien ou le développement de pratiques favorables à l’environnement. Elles s’adressent aux agriculteurs volontaires, avec un engagement pour 5 ans et sont rémunérées sur la base des surcoûts et manques à gagner. Elles sont cofinancées principalement par l’État, l’Europe et les Agences de l’eau.

• Le soutien à l’Agriculture biologique : Les aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique sont financées avec le 2ème pilier (développement rural) de la PAC.

• Les assurances récoltes : Une aide à l'assurance récolte est octroyée aux exploitants agricoles qui ont souscrit une assurance multirisque climatique couvrant leurs récoltes de l'année N. L'aide prend la forme d'une prise en charge partielle des cotisations d'assurance éligibles dont le taux est plafonné à 65 %, et conditionné au montant de l'enveloppe disponible.

Le 2ème pilier porte aussi sur le développement rural avec 6 priorités affichées :

• Soutien au transfert de connaissance et à l’innovation
• Renforcement de la compétitivité et de la gestion durable des forêts
• Promotion de l’organisation et de la gestion des risques dans la chaîne alimentaire
• Restauration et protection des écosystèmes
• Promotion de l’utilisation efficace des ressources
• Lutte contre la pauvreté dans les zones rurales

Enfin un fait marquant de cette dernière réforme : c’est la fin des quotas laitiers et betteraviers.

Annoncé depuis 2003, la fin des quotas laitiers s’est concrétisée au 01 avril 2015. Un système qui avait permis de protéger les éleveurs laitiers de la concurrence mondiale et des négociations directes avec les collecteurs. Les éleveurs laitiers en prise directe avec le marché mondial doivent faire face à sa très grande volatilité. La tendance a été donc encore une fois à l’agrandissement des exploitations laitières et à leurs spécialisations, mais le produire plus ne rime pas toujours avec amélioration du revenu, quand le prix du lait chute ou au mieux stagne depuis des décennies. D’après l’OPL (Organisation des producteurs laitiers), Le prix moyen du lait conventionnel était loin de couvrir son coût de production puisque le prix payé au producteur était en moyenne de 330 €/ 1000 L, pour un coût estimé à 450 €/ 1000 L. Cette étude portait sur plusieurs années de production (2013 à 2017) et sur l’ensemble des régions de France.

L’élevage laitier Français a connu une crise violente au cours des années 2015- 2016. Bien que cette situation se soit améliorée avec des prix du lait plutôt à la hausse, le secteur reste fragile.

L’abandon des quotas betteraviers :

50 ans après leurs créations, les quotas sucriers disparaissent au 01 octobre 2017. Cette suppression arrive au plus mauvais moment, dans une phase de surproduction, le marché mondial du sucre est en chute libre, l’Inde, la Thaïlande et le Brésil mènent la danse sur le marché du sucre et l’UE ne pèse pas lourd ! (L’UE a exporté 1,8 Mt de sucre en 2018, contre 11,5 Mt pour la Thaïlande et 18,6 Mt pour le Brésil). En France, les industriels du sucre continuent donc à fermer les usines les plus petites sur les régions les plus décentralisées du Bassin Parisien et de la Champagne. Dans le même temps, le revenu des betteraviers ne cesse de baisser en alliant prix à la production trop bas et faible récolte.

Le Bilan de cette dernière réforme :

Le bilan de cette dernière réforme est mitigé. Les objectifs de rééquilibrage des aides entre les agriculteurs de l’Europe s’est amélioré mais il reste encore une grande différence entre les agriculteurs les plus aidées et les moins aidées.

La convergence a permis de limiter les plus grands écarts de valeurs des D.P.B au sein d’un même pays Européen, mais les Droits à Primes de Base dépendent directement de la surface. Ce système continue donc à favoriser les plus grandes exploitations et celles des régions ayant les conditions pédoclimatiques les plus favorables, tout, en augmentant le coût du foncier.

En contrepartie, il faut noter que la revalorisation de l’ICHN a permis une meilleure reconnaissance des exploitations essentiellement d’élevage extensive dans les régions plus défavorisées.

Malgré une revalorisation des aides du second pilier, les détracteurs de cette PAC dénoncent un flou colossal et surtout un impact beaucoup trop faible sur les aspects environnementaux face aux coûts engendrés pour l’UE. Le verdissement de la PAC du premier pilier est particulièrement montré du doigt.

Enfin l’abandon des quotas tant laitiers que sucriers et la baisse de l’intervention de l’UE sur les marchés, sans compter les derniers accords multilatéraux, fragilisent la sécurité financière des agriculteurs européens. Ces derniers ont parfois l’impression d’être la variable d’ajustement face à l’industrie agro-alimentaire et les marchés mondiaux, ressentis comme tout puissants. Néanmoins une nouvelle forme d’agriculture souvent biologique, local et en circuit court connaît un grand dynamisme. Son développement correspond aux objectifs de cette dernière réforme et aux attentes d’une partie de la société.

Une réforme se finit, une nouvelle se prépare !

La PAC étant organisée en périodes de programmation de 7 années. La programmation actuelle est arrivée à sa fin en 2020, la PAC aurait donc dû être réformée pour 2021, mais les applications ne devraient être mise en œuvre qu’à partir de la campagne 2023.

La Commission européenne, pour assurer la continuité des aides en 2021 et 2022, a donc proposé un règlement transitoire qui serait appliqué pour 2 ans. L’objectif d’un tel règlement est de conserver les mesures actuelles, mais avec le budget de la future programmation.

A priori, la gestion et l’interprétation de ce programme devrait laisser plus de place à l’initiative de chaque pays, tout en imposant des mesures incontournables.

Un budget qui sera très probablement en baisse :

Dans sa proposition, la Commission européenne prévoit une baisse sur le premier pilier de la PAC d’environ 21,9 %, et d’environ 7.3% sur le second.

La PAC est intégrée à la priorité « ressources naturelles et environnement » qui apparait en 3ème rang sur les 7 priorités de l’Union Européenne. Cette nouvelle réforme va donc probablement s’orienter sur encore plus d’écologie !

Quelles seraient les principaux changements ?

Pour le premier pilier :

• Le plafonnement du montant des aides par exploitation : La Commission propose d’instaurer un « mécanisme de réduction des paiements » (un plafond) qui serait obligatoire pour tous les Etats membres. Ils devraient alors le mettre en œuvre. Ce plafonnement existait d’ailleurs pour 2014/2020 mais était volontaire. Le plafond est proposé à 100 000 € par exploitation et entre 60 et 100 000 € les paiements seraient dégressifs.

• L’abandon du verdissement pour plus de conditionnalité : La conditionnalité serait élargie avec de nouveaux champs dont certains sont actuellement inclus dans le « paiement vert des DPB » : maintien du ratio de prairies permanentes, interdiction de labour et de convertir des prairies sensibles, rotation des cultures...

• Un nouveau programme écologique appelé : éco-scheme : Ce nouveau « éco programme » pourrait ressembler à des MAE « système » et serait financé par le premier pilier.

• Les aides couplées : les états qui le désireront pourront continuer à maintenir des paiements couplés (type actuelles aides ovines, aides bovins allaitants...) mais elles ne seront pas obligatoires.

• Le paiement redistributif, l’aide aux 52 premiers DPB (hectares) actuels resterait, lui, obligatoire.

Pour le second pilier :

Globalement l’ensemble des systèmes d’aides actuels devraient être maintenus dans leur forme que nous connaissons, tant pour les dispositifs ICHN et MAE, les aides aux investissements et à l’installation. Mais seules les MAE conserveraient un niveau d’intervention du FEADER au même niveau qu’entre 2014 et 2020 ; la proposition de la Commission pour les autres est en nette baisse.

Les négociations sont en cours et il est donc encore difficile d’envisager de manière certaine l’application des prochaines mesures d’ici à environ 2 années.

En conclusion :

Voilà que nous avons retracé presque 100 ans de politique agricole. Bien des évolutions ont eu lieu. Pendant cette période l’agriculture a changé plusieurs fois de visage. Aujourd’hui l’ensemble des Européens mangent à leur faim et profitent de produits sains. Les agriculteurs après avoir été longtemps protégés, voir presque maintenus éloignés des problèmes de marché, doivent depuis une trentaine d’années faire face à ses aléas, à sa volatilité et ils se retrouvent face à une concurrence mondiale qu’ils leurs est difficile d’appréhender. Les demandes de la société ont changé aussi, la protection de l’environnement, des paysages, le respect du bien-être animal et la production d’une alimentation saine voir bio est devenu une constante.